La historia del proyecto de integración de América Latina es larga, dispersa, compleja y fragmentada. De hecho, se podría hablar más bien de “proyectos de integración”, en plural. Algunos son complementarios y otros contradictorios entre sí; unos pocos se mantienen vivos y la mayoría han fracasado o se han visto abandonados. De ninguno, parece, se puede esperar que logre una integración que supere, en el futuro próximo, la mera intergubernamentalidad. De entre todas estas iniciativas, ¿por qué deberíamos hablar de Mercosur?
En primer lugar, por su importancia económica, política y geográfica. Tomados en conjunto los seis países que lo componen —Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela, actualmente suspendida—, constituyen la quinta mayor economía del mundo. Tienen un territorio de casi 15 millones de kilómetros cuadrados, dos países miembros del G20, uno de los BRICS y una de las mayores reservas de biodiversidad y recursos del planeta, incluyendo agua dulce, petróleo y gas. Pero, además, su objetivo es dejar de ser considerados como un conjunto de países más y convertirse en un actor internacional con voz propia, mediante un proceso de integración económica, social y política.
Este análisis pretende delimitar los objetivos y alcance actual de dicho proceso. Para ello, será de utilidad la comparación con otros proyectos de integración latinoamericana, así como con el proyecto de integración más exitoso hasta la fecha, la Unión Europea.
La página oficial de Mercosur lo define como un “proceso de integración regional”. Hay dos apuntes importantes que hacer sobre esta definición. Primero, que no se limita a una integración comercial —aunque fuera, en un inicio, su objetivo, pronto sumó la integración económica completa, incluyendo inversiones, complementariedad productiva y convergencia estructural, para lo cual se creó el FOCEM— y ni siquiera simplemente económica —la adopción del protocolo de Ushuaia en 1998, en virtud del cual se suspendería a Venezuela, marcó la voluntad de compromiso democrático, a lo que se suman los acuerdos en materia migratoria, social, laboral y cultural.
Segundo, se trata de un “proceso”, lo que implica una perspectiva de progresar en la integración, en vez de quedarse en la funcionalidad de unos objetivos específicos. Esta idea recuerda a los comienzos de la UE, que tampoco se hizo “de una vez y para siempre” aunque comenzara por acuerdos económicos específicos. Además, tiene una proyección que abarca el conjunto de Sudamérica. Esto queda plasmado en su adopción de distintos acuerdos regionales, como el mismo Protocolo de Ushuaia, que incluye también a Chile, o la complementariedad con estructuras regionales más amplias pero con menor grado de integración, como ALADI. Todos los países sudamericanos son Estados Asociados con derecho a adherirse a Mercosur siguiendo los requisitos y procedimientos previstos.
Sin embargo, frente a estas ambiciones, la realidad es que la integración de los países del Mercosur dista mucho de los objetivos propuestos y de convertirlo en un actor independiente. Ni siquiera los principios más básicos, de integración comercial, se cumplen: el comercio de los países miembros con el exterior es 14 veces mayor que entre ellos. Hoy por hoy, Mercosur es poco más que una zona de libre comercio, con escasa complementariedad agroindustrial, una unión aduanera muy incompleta —y, de cumplirse los deseos de flexibilización que han expresado algunos de sus miembros, volvería al bilateralismo que lastraba a ALALC y lastra a ALADI— y la idea de crear un mercado común similar al europeo es poco más que un sueño.
En cuanto a la integración social, laboral y económica, se han dado pequeños pasos. La Patente Única del Mercosur establece una matrícula para automóviles común entre los países. Se ha establecido un Área de Libre Residencia con Derecho a Trabajar para favorecer la movilidad laboral y personal, que incluye también a Perú, Ecuador y Colombia, que es un avance prometedor pero aún lejos del nivel del espacio Schengen, donde además del reconocimiento de la libre circulación —que es más profundo, con la práctica eliminación de las fronteras— hay una red de infraestructuras que la hacen materialmente posible. Se han adoptado acuerdos específicos de contenido sociolaboral para conciliar las diferentes regulaciones y circunstancias, además de crearse un proceso de resolución de controversias comerciales y laborales, pero sus decisiones son meras recomendaciones.
El FOCEM, que entró en vigor en 2006 para lograr la convergencia estructural de las economías de los diferentes estados miembros, y así establecer las condiciones materiales para su integración y la creación de un mercado común, no parece estar consiguiendo su objetivo, como se puede ver en la ilustración, que muestra la persistencia de las desigualdades en la región. En gran parte, este fracaso se debe a la modestia de sus fondos, unos 100 millones de dólares anuales, lo que contrasta con, por ejemplo, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, con un presupuesto de más de 360.000 millones de euros para el periodo 2021-2027.
En cuanto a la integración geopolítica, frente a las pretensiones de convertir al bloque en un actor protagonista, no periférico, del escenario internacional, crece la desalineación entre los intereses nacionales, poniendo en peligro el proceso de integración (Rivarola Puntigliano, 2021). Esta desalineación se debe a dos factores principales. En primer lugar, la distancia creciente entre las dos mayores economías del bloque, Brasil y Argentina, principalmente por diferencias ideológicas entre sus gobiernos. Ambas potencias no son solo el motor económico, sino que han sido también el motor integrador, pues el propio acuerdo de Asunción nació gracias al fortalecimiento del bilateralismo entre los dos.
En segundo lugar, frente a lo que Kjellen llamaba la geopolítica de los débiles, que lleva al interés por la integración, está el riesgo del bandwagoning, de sumarse a las relaciones bilaterales con las grandes potencias globales. En el presente, esta amenaza es especialmente China, principal socio comercial de los países de la región, y los BRICS, una alianza a la que la política exterior de Brasil está concediendo mucha más importancia que el Mercosur.
Mercosur constituye uno de los proyectos de integración más ambiciosos y con más potencial de América Latina. Sin embargo, se encuentra prácticamente estancado desde su aparición, con un grado modesto de integración económica y social, y tendencias que apuntan a una regresión de la misma, especialmente en cuanto a la conformación de un bloque que se pueda proyectar como un actor de gran importancia internacional.
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